Stuiten op bestuurlijke grenzen
Laten we de signalen van de studieclubs eens doorlopen. Waar gaan zij over, hoe serieus zijn ze, wat stellen ze voor en wat is er voor nodig om bevindingen om te zetten daden? Juist die laatste vraag blijkt een lastige, omdat dan getornd moet worden aan het systeem. Die vraag bewaren we dan dus maar voor het laatste.
De VNG-Denktank presenteerde onlangs een advies over “Maatwerkdemocratie”, waarin zij een antwoord tracht te formuleren op de vraag of de gemeenteraad, ons initiërende en controlerende orgaan op lokaal niveau, toekomstbestendig genoeg is om de komende tijd te doorstaan. Die vraag naar toekomstbestendigheid, naar bestuurlijke duurzaamheid als het ware, wekt de suggestie van een grondige herziening van ons democratische bestel, maar dat lijkt erg mee te vallen of liever gezegd tegen te vallen. De oplossingen hebben een sterk instrumenteel karakter met veel gestapelde detailoplossingen (wetsaanpassing gemeenschappelijke regelingen, balans tussen inhoud en financiën, afspraken maken over taken en rollen tussen raad, college en inwoners, meer mogelijkheden voor lokale belastingen, voeding houden wat leeft in gemeenten). De insteek van de Denktank lijkt vooral gericht te zijn op het bijspijkeren van ontbrekende kennis en deskundigheid van raadsleden en - als dat niet lukt – op schaalvergroting via gemeentelijke herindeling. De commissie blijft dus met haar aanbevelingen aan de oppervlakte hangen en stelt niet de waarom-vraag: waarom zijn burgers teleurgesteld in de gemeentepolitiek en waarom is sprake van versplintering in de politiek. Redelijke vragen, dunkt mij, in een tijd dat de legitimiteit van de politiek ernstige corrosieverschijnselen vertoont, maar kennelijk een slag te abstract voor de commissie. In haar advisering blijft het helaas bij het verbeteren van de toerusting. In de verlengde onderzoeksperiode is er kennelijk door de breed samengestelde commissie weinig aandacht besteed aan veranderingsdenken.
De commissie Toekomstgericht lokaal bestuur komt in haar advies “Op weg naar meervoudige democratie” een stukje verder, omdat de huidige functioneren van de democratie in een historische en sociale context wordt geplaatst. En ook hier wordt geprobeerd de toekomst in beeld te krijgen. Een grondige analyse van het maatschappelijk speelveld leidt tot de conclusie dat de maatschappelijke ontwikkelingen niet in een bestuurlijke mal geperst kunnen en mogen worden. Daarvoor zijn de vraagstukken te complex en te veelvormig. De commissie stelt terecht dat vraagstukken op het gebied van decentralisatie en vluchtelingenproblematiek niet bijdragen aan een groter vertrouwen in de politiek. In tegendeel, ze maken de verdeeldheid in de samenleving nog duidelijker zichtbaar. Ook is de analyse zonder meer juist dat de politieke democratie niet ten dienste, maar tegenover de samenleving is komen te staan. Partijpolitieke belangen blijken in de praktijk belangrijker te zijn dan resultaatgerichte bijdragen aan het publieke belang. De zorg van de commissie daarover en de angst voor chaos is dan ook volstrekt terecht. Dat de media daaraan bijdragen door ‘nieuws’ vooral te interpreteren als negatief geladen nieuws draagt nog meer bij aan die afstand.
In haar studie legt de commissie impliciet vier dilemma’s c.q. paradoxen op tafel legt. De eerste sluit direct aan bij stevige stelling van de commissie dat het recht op ongelijkheid leidend zou moeten zijn in besluitvorming, bevoegdheden en vormgeving van organisatie en bestuurlijke verhoudingen. Maar hoe zit het dan met de gelijke/vergelijkbare behandeling in gelijke/vergelijkbare situaties?
De tweede heeft te maken met de veelkleurigheid en veelvormigheid van de samenleving. Interessant is dat juist deze samenhangt met de grote verdeeldheid in de samenleving, die langs sociaal-economische lijnen (opleiding en inkomen) loopt. De derde heeft te maken met de wijze waarop politiek bedreven wordt. Procedures en partijbelang blijken in de praktijk toch vaak zwaarder te wegen dan resultaatgerichtheid en publiek belang. Kennelijk is de eigen binnen-wereld moeilijk in verbinding te brengen met de buiten-wereld. De laatste paradox betreft de hoge kwaliteit van de dienstverlening versus de vaardigheid om complexe vraagstukken te zien, te ervaren en op te lossen. Hier toont zich het verschil tussen de overheid die zorgt voor en de overheid die zorgt dat. In de praktijk blijkt het loslaten en toch het inspireren een moeilijke combi te zijn voor een moderne overheid.
Ontegenzeggelijk is de commissie óók op zoek naar antwoorden. Zij stipt deze ook hier en daar licht aan. Bijvoorbeeld als zij het heeft over het belang van een vrij-handelende en belangen verbindende burgemeester en het belang van het ontwikkelen van toekomstagenda’s en het experimenteren met vernieuwing in met name de verbinding tussen politieke en maatschappelijke vormen van democratie. Toch blijft de commissie zich bewegen binnen de grenzen van het bestaande bestuurlijke paradigma. Een werkelijk andere richting op grond van een nieuwe missie, visie en waarden op overheid en bestuur en hoe deze uiteindelijk via lerend leiderschap bijdragen aan burgers in de samenleving wordt niet zichtbaar. Het model van Knoster over complexe verandering toont haarfijn aan waar het vooral aan schort: het ontbreken van visie leidt tot verwarring (van burgers) en het ontbreken van leiderschap tot frustratie bij de competente medewerkers.
Wat ik met mijn annotaties bij beide studierapporten heb laten zien, is dat heel veel essentiële vragen niet worden gesteld. En als ze al worden gesteld dan worden instrumentele oplossingen aangedragen die nu juist (net) niet passen bij de complexiteit van het vraagstuk. Echte substantiële antwoorden in de zin van denken en doen veronderstellen een ander sturingsparadigma, een andere sturingspraxis en een andere kijk op de maatschappelijke werkelijkheid. Het centraal durven stellen van paradoxen en dilemma’s en het organiseren van betrokken partijen rondom deze maatschappelijke vraagstukken leidt tot een transformatie van een belerende overheid naar een (samen) lerende overheid. Dat is in de kern de grootste, maar ook de moeilijkste opgave. Dan blijkt voor velen de toekomst angstig open te zijn. Reden voor vernieuwingsdenkers, maar in feite voor de hele beroepsgroep van bestuurskundigen een noodzaak om zich als medeverantwoordelijke partner van bestuur en management in de publieke sector op te stellen en bij te dragen aan een betere toekomst.